Piše: Maria Pinedo Canedo
Viša ekspertkinja za oblast konkurencije u OECD-u
Najčešći tip manipulacija ponudama na javnom konkursu (bid rigging) ogleda se u grupama firmi koje se udružuju kako bi podigle cijene ili smanjile kvalitet robe ili usluga koje se nude u javnim tenderima. Ova anti-konkurentska praksa košta vlade i poreske obveznike širom zemalja članica Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) milijarde dolara svake godine.
Počnimo s nekoliko primjera. Godine 2011, američka Federalna trgovinska komisija (Federal Trade Commission – FTC) je otkrila dogovaranje ponuda među proizvođačima generičkih ljekova s ciljem smanjenja konkurencije i povećanja cijena. Nekoliko kompanija je proglašeno krivim za dogovaranje cijena i raspodjelu kupaca za generičke ljekove, što je dovelo do viših troškova za pacijente i zdravstvene ustanove. U martu 2023, Agencija za konkurenciju i tržište (Competition and Market Authority – CMA) Ujedinjenog Kraljevstva je dokazala da je 10 građevinskih firmi nelegalno dogovaralo ponude za rušenje i uklanjanje azbesta. Godine 2019, Danski vrhovni sud je potvrdio odluku Danskog savjeta za konkurenciju, koja je dokazala da su dvije najveće kompanije u sektoru podnijele zajedničku ponudu za tri distrikta u tenderu za obilježavanje puteva, iako je svaka strana imala potrebne resurse da učestvuje na tenderu za jedno područje. Strane u sporazumu konzorcijuma su bile stvarni konkurenti, jer su obje imale finansijske resurse, tehničko znanje i pristup mašinama i osoblju potrebnim za učestvovanje na tenderu za jedno područje. Njihov dogovor o zajedničkom učestvovanju na konkursu, koji je uključivao dogovaranje cijena i dijeljenje ugovora, bio je po svojoj prirodi anti-konkurentski. Godine 2018, Španski vrhovni sud je potvrdio odluku Baskijskog tijela za konkurenciju, koja je dokazala, samo na osnovu indirektnih dokaza, da je osam firmi za ketering dogovaralo ponude za tendere javnih škola baskijske vlade u periodu od najmanje 12 godina, čime su povećali cijene i smanjili kvalitet obroka koji se služe djeci.
Ovo su samo neki od stotina slučajeva konkurencijskih problema u procesu javnih nabavki širom svijeta. Pogađaju velika i mala tržišta, bogate i manje razvijene ekonomije, jake i mlađe agencije, veoma jednostavna i izuzetno sofisticirana ponašanja. Međutim, ipak imaju mnogo zajedničkih osobina.
Javne nabavke donose velike prednosti građanima u savremenim društvima u smislu povećanja broja i kvaliteta javnih usluga koje su korisne svima, a posebno najugroženijima. Mnoga prava koja imamo zahvaljujući našoj društvenoj i demokratskoj vladavini prava zavise od procedura javnih nabavki.
Uticaj javnih nabavki na ekonomiju je i kvalitativan i kvantitativan. Zemlje OECD troše približno 12% svog BDP-a na javne nabavke. Ovaj procenat može biti veći u zemljama u razvoju. Kada javne nabavke funkcionišu efikasno, zemlja dobija nekoliko pozitivnih efekata, kako direktnih tako i indirektnih:
Direktni efekat se uglavnom odnosi na usluge koje država nudi građanima: Prvenstveno – u smislu kvaliteta. Zahvaljujući boljim procedurama, građani će vidjeti bolje razvijenu infrastrukturu, dobiće bolje medicinske usluge, bolje obrazovanje, brži i inovativniji transport. Drugo – u smislu kvantiteta. U tom smislu, ako izbjegnemo prekomjerne troškove ili korupciju vezanu za javne nabavke, država će moći dalje razvijati veći broj usluga koje se nude društvu.
Ti direktni efekti dolaze zajedno sa mnogim indirektnim pozitivnim ishodima. Ako su javne nabavke otvorene za više kompanija, ekonomija zemlje postaje konkurentnija i inovativnija, a najefikasniji ostvaruju bolje rezultate izbjegavajući dobijanje povoljnijeg tretmana zasnovanog na prošlosti, ličnim kontaktima ili drugim ne tako očiglednim razlozima. Ovo obično podrazumijeva i bolje radno okruženje. Kako kvalitet postaje relevantna osobina, kompanije moraju zaposliti najbolje radnike i stoga ponuditi bolje uslove (socijalne i ekonomske).
Ako država može ponuditi više usluga visokog kvaliteta, društvo postaje pravednije i inkluzivnije. Uzmemo li u obzir važnost usluga koje država nudi društvu – kao što su one prethodno pomenute, ili pak ljekovi u bolnicama, digitalne ili poštanske usluge, briga o maloljetnicima ili starijima i dr. – shvatićemo da one mogu napraviti razliku u kvalitetu života za značajan dio društva. Jasno je da će oni koji pripadaju najpovlašćenijem dijelu društva uvijek moći pristupiti takvim uslugama kada god im budu potrebne, i s nužnim kvalitetom. Međutim, u nekim sektorima društva, jedino ako država ponudi usluge visokog kvaliteta biće moguće ostvariti ona prava koja su ključna za lični razvoj pojedinaca. Stoga je neophodno da država bude u mogućnosti ponuditi više usluga koje su bolje i dostupne svima.
Na kraju, ti elementi impliciraju da ako javne nabavke funkcionišu efikasno, građani povećavaju svoje povjerenje u transparentnost i jednake mogućnosti, što ima pozitivan uticaj na njihovo povjerenje u stvarne prednosti socijalne i demokratske države.
Uzimajući u obzir sve te razloge, moderni pravni sistemi stvaraju složene procedure javnih nabavki zasnovane na principu konkurencije među kompanijama. Obično se ne ističe da je jedan od glavnih ciljeva tih procedura garantovati da kompanije osjećaju podsticaj da pruže izvrsnost u kvalitetu i cijeni.
Međutim, stvaranje tih uslova nije nimalo lako. Usluge koje država nudi građanima često zahtijevaju tehničko znanje koje nije dostupno javnim službenicima koji ugovaraju, a informacije i podaci koje država nema su relevantni za sprovođenje tendera. Postoji, u mnogim prilikama, značajna asimetrija informacija. Država mora urgentno rješavati pojedinačne probleme, bez prekida u pružanju redovnih usluga… A ponekad kompanije koriste ovu situaciju i kreiraju dogovore koji stavljaju njihov individualni iznad opšteg interesa.
Ponekad razmatraju cijele setove ugovora i odlučuju ko će dobiti koji tender; u drugim slučajevima se dogovaraju da će podugovoriti kompanije koje neće biti pobijediti na tenderu, u zamjenu za finansijsku kompenzaciju; ponekad se dogovaraju da ne spuštaju cijene ispod određenih pragova; dogovaraju se da neće zapošljavati radnike konkurencije; dogovaraju se da podijele djelove ponuda, smanjujući svoje troškove i kvalitet ponuda; ponekad se dogovaraju da ne uvode poboljšanja kvaliteta proizvoda (što bi značilo veće troškove za njih), smanjivši time kvalitet usluga usmjerenih ka građanima…
Vrste ovih dogovora su kreativne i raznolike. Međutim, ono što obično sve imaju kao zajedničku osobinu jeste to da kompanije nude upravi privid konkurencije (kroz tzv. „lažne ponude“). Javni organi vjeruju da sklapaju ugovor s najboljom kompanijom, dok, zapravo, dobijaju dogovorene ponude (s višim cijenama i nižim kvalitetom).
Eliminacija manipulacija ponudama mogla bi pomoći smanjenju cijena nabavki za 20 ili više procenata i povećati kvantitet i kvalitet proizvoda i usluga koje se društvu nude. OECD je bila prva međunarodna organizacija koja je obratila pažnju na ovu temu, vodeći ovu raspravu od objavljivanja prvih smjernica za borbu protiv manipulacija ponudama 1998. godine do revidiranja navedenih smjernica ove godine. Stoga, tijela za konkurenciju širom svijeta ulažu lična, tehnička i ekonomska sredstva kako bi izbjegla, otkrila, zaustavila i sankcionisala ovakvo ponašanje. Borba protiv manipulacije ponudama je među prioritetima većine njih.
Ponašanja kompanija su u većini slučajeva tajna, i nije lako pronaći potrebne dokaze za sankcionisanje. Zato postoje različiti alati koji su, zajedno s tradicionalnim žalbama, od ključnog značaja za agencije za agencije za zaštitu konkurencije: Kreiranje povjerljivih kanala za informante (zviždače) je najznačajnije. Ono podrazumijeva da bilo ko može informisati agenciju za zaštitu konkurencije o problemima u vezi s javnim ugovorom. To može biti radnik, konkurent, izvođač, klijent ili bilo ko s detaljnim informacijama o ovakvom vidu ponašanja.
Takođe, agencije za konkurenciju imaju snažne i sofisticirane metode za otkrivanje ponašanja koja štete tržištu i društvu. Službenici agencija za zaštitu konkurencije mogu ući u prostorije kompanija i prikupiti informacije iz knjiga, računara, mobilnih telefona… Ovi nenajavljeni neposredni uvidi (dawn raids) su sigurno jedan od najučinkovitijih alata za pronalaženje dokaza o nezakonitom ponašanju i stvaranje jake podloge za zaustavljanje manipulacija ponudama.
Digitalni alati za pretragu i algoritmi zasnovani na vještačkoj inteligenciji dobijaju sve veću važnost, kako za sprovođenje nenajavljenih neposrednih uvida, tako i za detekciju neobičnih obrazaca ponašanja kompanija koji mogu otkriti moguće dogovaranje. Saradnja s ugovornim tijelima koja imaju pristup ponudama (i pobjedničkim i odbijenim) je ključna za postizanje zajedničkog cilja – čistih i fer postupaka javnih nabavki.
Zaštita javnog interesa zahtijeva odvraćajući sistem. Sankcije za ovakvo ponašanje su u svakoj jurisdikciji među najvišim koje se mogu izreći.
Godine 2007, „Tokyo Electric Power Company“ je kažnjena s preko 62 miliona dolara zbog dogovaranja ponuda u cilju osiguranja ugovora za izgradnju električnih podstanica. Nekoliko rukovodilaca suočilo se s krivičnim prijavama. Između 1997. i 2011. veliki proizvođači kamiona su proglašeni krivima za dogovaranje cijena i odgađanje uvođenja tehnologija za smanjenje emisija štetnih gasova. Evropska komisija je izrekla kazne u ukupnom iznosu od preko 2,93 milijarde eura.
Nažalost, novčane kazne za kompanije nerijetko nijesu dovoljne. Dogovaranje ponuda je teško identifikovati, ono često podrazumijeva dugoročne obrasce ponašanja i, zbog ograničenja, kazne mogu biti niže od nezakonite koristi koju su kompanije ostvarile. Stoga, sankcije prema fizičkim licima, isključenje kompanija iz budućih procesa javnih nabavki (uz efikasne mjere samopročišćavanja) ili diskvalifikacija upravitelja kompanija su mjere treba da se razmotre.
Svi elementi na koje smo se do sada fokusirali bili su usmjereni na ponašanje kompanija. Međutim, treba se sjetiti da je uloga države u ovoj oblasti takođe veoma važna. Državamora pravilno razraditi proces, otvarajući ugovore što je više moguće, kako bi stvorila podsticaje kompanijama da pruže najkonkurentnije ponude; specifikacije moraju poštovati principe nužnosti i proporcionalnosti u odnosu na predviđene ciljeve; a javnost procesa je ključna kako bi se omogućilo svakom sposobnom operatoru da uđe na tržište, ako može ponuditi najbolju ponudu.
Razvoj mehanizama saradnje između ugovornih upravnih organa i tijela za zaštitu konkurencije je ovdje od kritičnog značaja. Za tijelo za zaštitu konkurencije može biti nemoguće posjedovati znanje o postojanju neobičnih obrazaca ponašanja kompanija, koje ovim maskiraju svoje nezakonite prakse, ali ugovorni upravni organi posjeduju ove važne informacije. Stoga je stalan dijalog i bolje razumijevanje obje strane od suštinske važnosti.
Bilo bi nerazumno završiti ovaj osvrt a ne pomenuti slučajeve u kojima ugovorni upravni organ (ili zaduženi službenik) imaju prethodna saznanja o postojanju dogovora između kompanija i ne djeluju protiv njih (ili čak u nekim slučajevima favoriziraju postojanje takvih ponašanja ili ih podstiču). Bez obzira na druge posljedice koje mogu proizaći iz drugih grana prava, treba se sjetiti da tijela za zaštitu konkurencije imaju mogućnost primjene koncepta „fasilitatora“ ovog ponašanja i navođenja istih kao odgovornih za ponašanja.
Provođenje pravila konkurencije podrazumijeva kvazi-krivični postupak koji zahtijeva maksimalnu revnost u poštovanju prava kompanija na odbranu. Ako zaista želimo zaustaviti ovakva ponašanja, odluke tijela za zaštitu konkurencije moraju biti podržane od strane sudova. Stoga su nam potrebni jaki slučajevi gdje su kompanije bile u mogućnosti da se brane od optužbi argumentima koji su, na kraju, ipak solventno odbijeni.
U zaključku, ugovorna upravna tijela moraju biti svjesne mogućeg postojanja praksi manipulacija ponudama i ne pristupati procesima s prekomjernom naivnošću. Javne nabavke trebaju stvoriti uslove za ponudu najboljih proizvoda i usluga društvu, a to zahtijeva stvaranje podsticaja za kompanije da se takmiče za izbor. Tijela za zaštitu konkurencije moraju uložiti sve napore u borbu protiv ovih vrlo štetnih praksi.
Samo zajedničkim snagama možemo ostvariti svoje ciljeve i biti zaista korisni svom društvu. Zajedno doprinosimo pravednijem i boljem društvu. OECD objavljuje iskustva zemalja i pomaže zemljama širom svijeta da implementiraju efikasne mjere za borbu protiv ovih praksi u nastojanju da doprinese ostvarenju svog slogana – Bolje politike za bolje živote (Better Policies for Better Lives).