Piše: Renato Ferandi
Direktor Sektora za međunarodnu saradnju i EU pitanja u Italijanskom tijelu za konkurenciju
Uloga politike konkurencije je da pokrene dinamizam i podstakne preduzeća na inovacije, dok omogućava izlazak manje efikasnih subjekata sa tržišta. Tokom krize izazvane COVID-19 pandemijom, OECD je isticao da industrijska politika ne smije dovesti do protekcionističkih mjera. U svojim naporima da podstaknu ekonomski oporavak, vlade moraju osigurati konkurenciju na tržištima. Zaista, zaštita kompanija od konkurencije može smanjiti njihovu efikasnost i doprinos oporavku. Tržišta treba ostaviti otvorenima i poštovati principe kompetitivne neutralnosti.
Od svog osnivanja, Italijanska agencija za konkurenciju (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – AGCM) zadobila je značajne nadležnosti u oblasti zastupanja prokonkurentskih stavova s ciljem unosa prokonkurentskih odredaba u javne politike povezane s postojećim i budućim zakonodavnim ili regulatornim mjerama. U 2011. godini, nadležnosti AGCM su značajno proširene, dajući Agenciji mogućnost da, pred upravnim sudom, ospori bilo koji administrativni akt koji je u suprotnosti s principima konkurencije. Godine 2020, AGCM je dobila novu savjetodavnu nadležnost u vezi sa procjenom principa proporcionalnosti kod bilo koje nove zakonodavne ili administrativne odredbe/mjere koja se odnosi na regulisana zanimanja.
Danas se Italijanska agencija za konkurenciju može osloniti na širok spektar nadležnosti u oblasti zastupanja kako bi sarađivala sa donosiocima politika i doprinijela konkurentnijem i dinamičnijem okruženju u zemlji. Te nadležnosti uključuju:
- Neobavezujuća mišljenja upućena Parlamentu, Vladi ili lokalnim upravama, u vezi sa zakonodavnim ili administrativnim aktima koji narušavaju funkcionisanje tržišta i koji nijesu opravdani javnim ciljevima od opšteg interesa;
- Pravne izazove pred Upravnim sudom u vezi s administrativnim aktima koje donose centralne i lokalne uprave, a koji krše pravila konkurencije;
- Istraživanja tržišta, kada god tržišta ili sektori pokazuju karakteristike koje upućuju na postojanje ograničenja konkurencije. Ona rezultiraju završnim izvještajima koji se mogu uputiti Vladi i Parlamentu ukoliko su pronađene prepreke zakonodavne ili regulatorne prirode; i
- Posebnu nadležnost Italije u oblasti zastupanja, koja podrazumijeva mogućnost da se Vladi periodično dostavi sveobuhvatan izvještaj usmjeren ka usvajanju “Godišnjeg zakona o konkurenciji”. Posebno, kao rezultat ovog izvještaja, Vlada bi trebala podnijeti godišnji prijedlog zakona o konkurenciji Parlamentu radi promovisanja prokonkurentske evolucije regulatornog okvira.
Agencija nastoji da podstakne kulturu konkurencije kroz različite aktivnosti zastupanja, konsultativne i predložne prirode, koje su upućene zakonodavcima i regulatorima, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou, ne bi li se osigurala usklađenost sa principima konkurencije. Naime, u sistemu višeslojnog upravljanja kao što je italijanski, regulatorne prepreke koje nepotrebno i nesrazmjerno ometaju, ograničavaju ili sputavaju konkurenciju mogu se uvesti na različitim nivoima vlasti (nacionalnom, regionalnom ili lokalnom).
Intervencije u oblasti zastupanja usmjerene su ne samo na uklanjanje ograničenja, već i na pružanje prijedloga zakonodavcima o tome kako uskladiti konkurenciju s drugim ciljevima javnih politika. Ovo usklađivanje se ostvaruje putem testa proporcionalnosti. Kroz test proporcionalnosti moguće je ograničiti uvođenje antikonkurentskih restrikcija i svesti njihov opseg na ono što je strogo neophodno za ostvarivanje osnovnih ciljeva javnog interesa koje zakonodavac nastoji postići.
Zastupničke aktivnosti koje je Agencija sprovela tokom 2023. godine ukazale su na postojanje brojnih ključnih problema u vezi s konkurencijom, prvenstveno u oblasti javnih nabavki i prepreka otvaranju tržišta konkurenciji. Ovi ključni problemi su često pokazali transverzalni karakter kroz različite sektore.
Što se tiče procedura sprovođenja javnih tendera, važno je napomenuti da oni omogućavaju javnim upravama da odaberu najefikasnije kompanije koje najbolje ispunjavaju njihova očekivanja, s benefitima koji se odražavaju na dobrobit građana. Međutim, da bi ove procedure bile zaista efikasne u tom pogledu, moraju biti osmišljene tako da podstaknu učešće što većeg broja zainteresovanih subjekata i obezbijede pravedan i nediskriminišući tretman za sve. U tom smislu, AGCM je intervenisala, s jedne strane, u vezi s podjelom učesnika i uslovima za učešće u tenderima, koji ne smiju favorizovati trenutnog izvršioca; a s druge strane, u vezi s odredbama o ekskluzivnosti i neprimjerenom dužinom dodjela, kada one na pretjerano dug vremenski period sprečavaju pristup novih učesnika, na štetu konkurentskog okruženja i, na koncu, potrošača.
Promocija progresivne liberalizacije i otvaranja tržišta, uklanjanjem zakonodavnih ili regulatornih prepreka koje sprečavaju pristup novih učesnika, oduvijek je bila u fokusu napora Agencije, s ciljem podsticanja konkurencije (kako u smislu borbe za ulazak na tržište, tako i borbe unutar samog tržišta), povećanja efikasnosti i stimulisanja inovacija. Ovo koristi ne samo individualnim potrošačima, već i cjelokupnom ekonomskom sistemu.
Navedeni napori targetiraju neosnovana ograničenja pristupa koja se smatraju nepotrebnim ili nesrazmjernim u ostvarivanju relevantnog javnog interesa. Takve prepreke uključuju:
- a) ograničenja broja izvršilaca (kvantitativna ograničenja). Mjere poput zahtjeva za minimalnu udaljenost ili rezervisane djelatnosti mogu vještački ograničiti konkurenciju stvaranjem barijera za ulazak novih učesnika. Stavljajući ova ograničenja na test, Agencija nastoji stvoriti ravnopravno tržište koje omogućava većem broju operatera da uđu na tržište, podstičući zdravu konkurenciju i inovacije;
- b) nesrazmjerne/nepotrebne uslove za pristup profesiji (kvalitativna ograničenja). To može uključivati bespotrebne prepreke, kao što su obavezna pohađanja specijalizovanih kurseva ili ispita za licenciranje, koji nijesu direktno povezani s obezbjeđivanjem stručnosti ili kvaliteta profesionalaca.
Osnovni cilj koji AGCM želi postići jeste osigurati da pristup tržištima bude fer i otvoren, omogućavajući dinamično okruženje u kojem se profesionalci mogu takmičiti na osnovu kvaliteta i inovacija, bez da budu sputavani nepotrebnim regulatornim opterećenjima koja nepravedno i/ili vještački ograničavaju strukturu ponude. Ovakav pristup ne samo da koristi profesionalcima, već na kraju dovodi i do boljih rezultata za potrošače kroz veću ponudu, poboljšani kvalitet i niže cijene.
Italijanska agencija intervenisala je, između ostalog, i kako bi se pozabavila mjerama koje su imale efekat zatvaranja određenog tržišta, blokiranja ili čak samo odlaganja ulaska novih učesnika. U slučajevima kada je bila moguća samo “konkurencija za ulazak na tržište”, Agencija je, na primjer, kritikovala akte koji predviđaju produženje postojećih koncesija ili ekskluzivnih ugovora. S druge strane, kada je bila moguća “konkurencija na samom tržištu”, Agencija je osporavala, na primjer, odredbe o neopravdanoj ekskluzivnosti ili druge mjere koje su sprečavale slobodan pristup izvršilaca.
Izdavanje mišljenja nije dovoljno: važno je da ta mišljenja pokrenu stvarne promjene. Zbog toga AGCM od 2013. godine sprovodi sistematski ex-post godišnji nadzor svojih intervencija u oblasti zastupanja pravila konkurencije; rezultati tih intervencija objavljuju se u godišnjem izvještaju (i u proširenoj verziji dostupnoj na web stranici AGCM). Ovaj izvještaj pokazuje u kojoj mjeri zakonodavci i javne uprave, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, uzimaju u obzir aktivnosti u vezi konkurencijskog zastupanja. Ovaj kontinuirani monitoring, uz ažuriranje svake godine, omogućava Agenciji da detaljno provjeri efikasnost svojih intervencija u oblasti zastupanja konkurencije i da stekne bolji uvid u ključne faktore koji doprinose njihovom uspjehu, čime se omogućava kvalitetnije usmjeravanje relevantnih aktivnosti, uz uzimanje u obzir pravne instrumente koji se koriste i/ili konkretne teme koje se obrađuju.
Analiza je pokazala da je stopa uspjeha značajno viša kada se intervencija u oblasti zastupanja odnosi na nacrt zakona, regulativu ili upravni akt (77%), nego kada se odnosi na već uspostavljenu/postojeću zakonodavnu ili regulatornu odredbu (50%). Ovaj rezultat dodatno potvrđuje važnost pravovremenog, moguće ex-ante pristupa, ne bi li se osigurao uspješan ishod intervencija Agencije u oblasti zastupanja konkurencije.
Ovi pravci djelovanja i naučene lekcije o zastupničkim intervencijama mogu biti posebno korisni u zemljama u kojima se kultura konkurencije još razvija, a povezani principi se postepeno ugrađuju u nacionalno zakonodavstvo, kao što je to slučaj u Crnoj Gori. Agencija za zaštitu konkurencije Crne Gore može davati mišljenja o nacionalnim ili lokalnim zakonima i regulativama koji utiču, ili bi mogli uticati, na konkurenciju. Tokom posljednjih nekoliko godina, njene intervencije su se, između ostalog, odnosile na Zakon o javnim nabavkama, Zakon o slobodnom pristupu informacijama i Nacrt zakona o audiovizuelnim uslugama. Preporuke Agencije u vezi s javnim nabavkama i slobodnim pristupom informacijama dovele su do prokonkurentskih promjena. Put je dug, ali je putovanje započeto s jasnim smjerom.